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Kaliningrad : une petite Russie au sein de l’UE
Damien Derouet - Newropeans Magazine

Isolée de la Russie depuis 1991, la région russe de Kaliningrad se retrouve enclavée au sein de l’UE avec l’adhésion de la Pologne et de la Lituanie. Devant faire face à de nombreux problèmes, elle est l’objet d’une attention particulière de l’UE. Mais la Russie et l’UE, dont les relations restent tendues dans le contexte de l’élargissement, peinent à définir une stratégie claire pour la région.

L’actuelle région de Kaliningrad a été créée en 1946, quand la partie nord de la Prusse orientale, sous souveraineté allemande, fut cédée à l’URSS. La région est dès lors totalement soviétisée, et les habitants expulsés. En 1950, une population russe s’est totalement substituée à la population allemande d’origine. Un important rôle stratégique est assigné au territoire, qui accueille en 1956 le quartier général de la flotte de la Baltique. La région devient alors une véritable enclave, totalement dépendante de Moscou, fermée aux étrangers mais aussi à la plupart des soviétiques jusqu’à la dissolution de l’URSS. Ce territoire de 15 000 km² compte aujourd’hui 1 million d’habitants. Les Russes sont prédominants (80 % de la population) mais ils cohabitent avec d’importantes minorités biélorusse (8%), ukrainienne (7,5%) et lituanienne (2%).

La région de Kaliningrad fait aujourd’hui face à un double processus d’enclavement progressif, au sein de l’UE mais aussi de l’OTAN. Le rôle stratégique de l’oblast s’est fortement amoindri depuis la fin de la guerre froide et malgré sa démilitarisation presque complète, certains membres des autorités centrales continuent de percevoir la région comme la manifestation de l’éternelle rivalité Est/Ouest, ce qui explique en partie les atermoiements du pouvoir russe pour définir une politique cohérente vis-à-vis de l’enclave.

La situation économique de l’oblast s’est fortement détériorée depuis la dissolution de l’URSS. Les conditions de vie des Kaliningradois sont précaires : le PNB par habitant, inférieur de 30 % à la moyenne russe, représente la moitié du PNB/habitant des pays baltes, le tiers de celui de la Pologne, et le sixième de la moyenne communautaire. Cette asymétrie économique favorise les trafics transfrontaliers et la contrebande (cigarettes, voitures volées …), tandis que la faiblesse des institutions et la corruption omniprésente permettent à ces activités illégales de prospérer. Selon la Commission européenne, près de la moitié du PIB de la région proviendrait de cette économie souterraine. Le taux de chômage peut atteindre 80 % dans certaines municipalités, les maladies liées à la précarité de la situation sociale sont en hausse et la situation écologique demeure préoccupante.

La région possède pourtant des secteurs dynamiques tels l’industrie du bois et du papier, de la pêche, l’exploitation de l’ambre et du pétrole off shore. L’économie de l’oblast reste cependant fortement dépendante de l’extérieur, notamment des importations en matière première et en énergie, et le regain d’activités dépendant de marchés extérieurs à la région. L’économie, très sensible aux variations du taux de change a été touchée de plein fouet par la crise financière et monétaire russe de 1998 tandis que le transit des marchandises via les territoires lituaniens et biélorusses augmente considérablement les prix pratiqués dans l’enclave.

Plutôt que de s’isoler à nouveau, la région de Kaliningrad s’est efforcée de trouver des solutions d’ouverture et de coopération économique avec ses voisins. L’oblast peut profiter de sa situation pour devenir une tête de pont économique vers l’UE. Mais les autorités centrales n’appuient pas fermement les initiatives d’intégration locale, ne souhaitant pas favoriser des velléités sécessionnistes, dont pourraient s’inspirer d’autres régions russes. Moscou a aussi échoué dans sa tentative de dévolution d’un statut spécial à l’enclave. La mise en place d’une zone économique spéciale (ZES) en 1993, pour attirer les investissements occidentaux, a provoqué une grave crise, due aux contradictions entre celle-ci et la législation fédérale russe comme à l’absence de mesures d’accompagnement pour les entreprises. La frilosité de Moscou à attribuer de plus larges compétences à la région afin de permettre son intégration économique locale a été perçue comme un abandon par les Kaliningradois et s’est traduite par l’émergence d’un discours nationaliste et pro-occidental, que Moscou redoutait tant.

Les discussions entre l’UE et la Russie se sont focalisées ces dernières années sur la question des visas. La Pologne et la Lituanie sont désormais chargées de contrôler les frontières de l’espace Schengen et doivent donc introduire un régime de visas. Cette décision mettra fin au privilège accordé aux résidents de l’enclave, qui jusqu’à présent, peuvent franchir les frontières sans formalité particulière. Un contrôle renforcé aux frontières limiterait l’économie informelle mais le prix prohibitif de délivrance d’un visa risque d’isoler davantage la région, alors que l’intégration de sa population est un gage de stabilité pour l’ensemble de la zone. Une solution transitoire a été trouvée en novembre 2002 : les Russes pourront transiter entre l’enclave et la métropole grâce à un document de transit simplifié délivré par les autorités lituaniennes jusqu’à la fin 2004.

Les Etats membres souhaitent éviter que ce "point noir" ne puisse "gangrener" l’ensemble de la région, et souhaitent donc favoriser la convergence des économies régionales. La région, qui n’a pas vocation à adhérer à l’UE, ne perçoit pas d’aides de pré-accession et la faiblesse de l’assistance européenne ne peut que renforcer l’isolement de la région. L’union a pris conscience de son manque d’implication, et souhaite associer Kaliningrad à différents encadrements institutionnels. L’UE, les Etats voisins de Kaliningrad et la Russie ont fait de la « dimension septentrionale » la clé de voûte de leur stratégie vis-à-vis de l’enclave. Initiée par la Finlande qui jugeait que l’UE n’intervenait pas assez dans cette région, son objectif est d’accroître les relations entre l’UE, particulièrement la zone Baltique et le nord ouest de la Russie.

Par ailleurs, la région est devenue une région à part dans le cadre du programme communautaire TACIS (aide aux pays de l’ex URSS), elle est aussi associée aux programmes PHARE (coopération avec les pays d’Europe centrale et orientale) et à l’initiative INTERREG (initiative communautaire du FEDER pour la coopération entre régions transfrontalières) théoriquement réservée aux Etats membres ou candidats. Néanmoins, de nombreux efforts restent à faire, car les acteurs locaux jugent le contenu de TACIS trop timoré, et fustigent la lenteur de mise en place des projets ainsi que le manque de coordination dans l’application de ces différents programmes.

L’UE doit reconnaître que la région de Kaliningrad ne peut bénéficier exactement du même traitement que les Etats candidats à l’accession, pour ne pas créer de précédent quant au traitement accordé à un Etat tiers, mais des mécanismes compensatoires doivent être mis en place pour que la région ne soit pas défavorisée davantage. La constitution d’une zone économique unique entre l’UE et la Russie pourrait être initiée à Kaliningrad, la région devenant ainsi une région pilote pour les relations UE /Russie. Mais l’union ne peut déterminer la destinée de l’oblast et attend une réelle volonté politique de Moscou, qui devra autonomiser davantage la région, pour que la position de l’enclave puisse enfin offrir des opportunités de développement.

La question de Kaliningrad, qui n’est pas réglée, s’ajoute à d’autres contentieux qui ternissent les relations entre l’UE et la Russie (tarifs douaniers, situation des minorités russophones etc..). Moscou estime que l’adhésion des Etats baltes entraînera un manque à gagner pour la Russie, malgré l’extension aux dix nouveaux Etats membres de l’accord de partenariat et de coopération liant la Russie à l’UE depuis 1997. Le règlement du problème de l’enclave s’inscrit dans une stratégie plus globale de revalorisation des relations entre l’UE et la Russie ardemment souhaitée par Bruxelles. Cette dernière juge en effet que les efforts de coopération entrepris jusqu’à aujourd’hui entre les deux parties n’ont pas été concluants. Mais cette volonté de rapprochement s’annonce difficile, les nouveaux Etats membres ayant émis de nombreuses réserves.

Damien Derouet
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