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Le FMI en quête de légitimité
Février 1999 - Nicolas Pinaud

Le 19 janvier dernier, lors d'une conférence de presse tenue à Washington, Jack Boorman, Directeur du Département de l'élaboration et de l'examen des politiques du Fonds monétaire international (FMI) établissait un premier bilan de l'action du FMI en Corée, Indonésie et Thaïlande. L'occasion pour l'institution née à Bretton Woods de redéfinir ses modes d'intervention et de surveillance pour les années à venir.

Une expertise défaillante au moment de la crise asiatique

De contrition, il n'était pas question, ce 19 janvier 1999, au siège du FMI. Tout juste de modestie. Mais de cette modestie qui surprend lorsqu'elle émane d'une institution plus connue pour son arrogance que pour ses états d'âme. C'est en effet, non sans humilité, que John Boorman, responsable des politiques du Fonds monétaire international, tirait un premier bilan de l'action du FMI depuis le début de la crise asiatique. Sans doute avait-il en mémoire les multiples critiques qui furent adressées, ces seize derniers mois, à l'institution financière internationale. L'expertise économique du Fonds monétaire ? Comment une institution de cette importance, employant les experts les plus compétents du moment, avait-elle pu sous-estimer les faiblesses structurelles des pays asiatiques, au premier rang desquelles la fragilité de leur système financier et bancaire ? Les mesures adoptées par le FMI à partir de juillet 1997 ? La politique monétaire imposée par le Fonds monétaire aux pays en crise s'est révélée excessivement rigoureuse. Elle a eu pour résultat immédiat une envolée des taux d'intérêt qui n'a fait qu'accentuer l'ampleur de la récession. John Boorman le reconnaissait d'ailleurs volontiers lors de sa conférence de presse. La capacité de persuasion du FMI ? La tourmente financière n'aura pas seulement ébranlé les analyses du Fonds monétaire. C'est l'image même d'un FMI omnipotent, disposant d'un " fauteuil " au Conseil des ministres des gouvernements, qui a été sérieusement écorné. Il est, de ce point de vue, significatif que le FMI ne soit pas parvenu, avant juillet 1997, à convaincre le gouvernement thaïlandais de procéder aux ajustements macro-économiques nécessaires.

Analyse défaillante, remèdes mal ajustés, autorité contestée : le verdict serait sans appel si certains n'invoquaient, à la décharge du Fonds, des circonstances atténuantes. Rares, en effet, sont ceux qui ont vu la crise se profiler :pas même les agences privées de notation (" rating ") qui attribuaient en juillet 1997 une notation " Triple-A " à l'Etat coréen, c'est-à-dire une qualité de signature équivalente à celle des pays du G7… Ensuite, l'incapacité du FMI à convaincre ses interlocuteurs asiatiques aura eu au moins un mérite: rappeler, notamment à ses détracteurs, que le FMI ne peut escamoter la souveraineté des Etats. Michel Camdessus, Président du FMI, n'avait d'ailleurs pas manqué, tout au long de la crise, de rappeler cette stipulation essentielle des statuts de son institution.

Le FMI à l'heure des bilans ou les deux faces de Janus

Tel Janus, le FMI doit aujourd'hui embrasser d'un même regard le passé et l'avenir, les erreurs commises et la nécessité de redéfinir ses modes d'intervention et de surveillance.Le premier souci de MichelCamdessus est de consolider l'assise financière du FMI, assise sérieusement ébranlée par des interventions massives en faveur des pays asiatiques : le FMI a débloqué un peu plus de 36 milliards de dollars entre juillet 1997 et janvier 1999, dont 21 milliards pour la seule Corée du Sud... Le soutien accordé depuis à la Russie et au Brésil n'a fait qu'accroître ce besoin de liquidités. Il s'agit désormais pour l'organisation internationale d'accroître sa " surface financière " : Stanley Fischer, professeur d'économie au Massachusetts Institute of Technology (MIT), et Premier directeur adjoint du FMI, demandait au début du mois de janvier, à ses collègues de l'American economic association que le FMI se dote des moyens de jouer le rôle de prêteur international en dernier ressort. Evolution qui ne va sans susciter certaines réticences parmi les économistes. Que le FMI puisse pleinement assumer son rôle de régulateur du système monétaire international, soit. Mais en devenant le Bon Samaritain des Etats au bord de la banqueroute, l'institution ne risque-t-elle pas d'accroître les problèmes d' " aléa moral " ? Autrement dit, ne va-t-elle pas inciter les investisseurs à davantage de laxisme dans l'évaluation des risques supportés ? C'est pour minimiser cet effet pervers que le Fonds monétaire a décidé la création, en décembre 1997, d'une Facilité de réserve supplémentaire (FRS) : il s'agit, suite à une perte de confiance des marchés financiers, d'offrir un mécanisme de crédit de court terme à des pays aux prises avec des difficultés exceptionnelles de balance des paiements. Le caractère ponctuel (un an et demi à compter du décaissement) de cette aide, combiné à des taux de commission très élevés, est supposé minimiser le risque d'aléa moral.

La "bonne gouvernance", le nouveau credo du FMI ?

Essentiellement économiques, les leçons de la crise asiatique n'en comportent pas moins une dimension politique. Dans son rapport 1998, le FMI souligne en effet l'importance qui devra, désormais, être accordée aux enjeux de " bonne gouvernance ". Cette expression, empruntée aux anglo-saxons, désigne la qualité des politiques publiques et celle des institutions politiques: autrement dit, elle renvoie à la transparence et à l'efficacité des processus de décision politique. Or la crise asiatique a révélé, notamment en Indonésie et en Thaïlande, sinon en Corée, combien le népotisme, le clientélisme, la corruption, et les liens incestueux entre pouvoir politique, milieux industriels et acteurs financiers avaient fragilisé les fondements de ces économies émergentes. Certes, ce serait faire un mauvais procès au FMI que de lui reprocher d'avoir ignoré cette dimension politique. Le 2 juillet 1997, Michel Camdessus déclarait devant le Conseil économique et social des Nations Unies, " La bonne gouvernance est importante pour un pays à chaque étape de son développement. Notre approche consiste à prendre en considération les dimensions de la bonne gouvernance qui sont directement liées à notre activité de surveillance des politiques macro-économiques " . Mais, il est désormais urgent d'incorporer cette préoccupation à la démarche opérationnelle du Fonds. La mise en oeuvre d'un " Code de bonne conduite " en matière de transparence fiscale, code adopté par le Conseil intérimaire des Gouverneurs le 16 avril 1998, constitue un premier pas dans cette direction. Pourtant, il est à craindre que cet ensemble de mesures techniques ne suffise à faire taire le chœur des détracteurs. C'est en effet, l'existence même du FMI qui est aujourd'hui contestée. Les critiques radicaux, qu'ils soient "de gauche" ou "de droite", étatistes ou ultra-libéraux, établissent un constat identique : la crise asiatique a souligné l'impuissance du FMI, et lui a fait perdre toute crédibilité. Pour les uns, l'institution de Bretton Woods est un apprenti sorcier qui n'a pas su maîtriser les processus de libéralisation qu'il avait lui même initiés, et souvent imposés. Pour les autres, nombreux au Congrès américain, le FMI s'est au contraire révélé incapable de mener à son terme le processus de libéralisation des économies en développement. Le défi que doit désormais relever M. Camdessus consiste à redéfinir les missions du Fonds monétaire. Certains commentateurs souhaitent une évolution radicale qui verrait le FMI se transformer en une Banque centrale mondiale. Perspective ambitieuse qui ne manque pas d'allant. Mais c'est sans compter les Etats membres qui ne font guère mystère de leurs réticences : le FMI ne peine-t-il pas à obtenir de ses actionnaires une modeste augmentation de leur
quote-part ?

L'heure des bilans est venue, pas celle des visions grandioses... Si bien qu'aujourd'hui, le FMI se trouve au milieu du gué : entre ceux qui voient en elle un " démon ", et ceux qui plaident pour l'avènement d'un " démiurge ", le Fonds monétaire cherche une nouvelle légitimité... et hésite.

Nicolas Pinaud